土地征用补偿法律纠纷的救济程序

对于政府经过听证或其他程序作出的土地征用补偿安置方案，当事人表示不服的，可能产生以下三类纠纷：土地补偿标准纠纷、土地补偿费的归属纠纷、农村集体经济组织与其成员间分配上地补偿金的纠纷。

一是关于补偿标准争议，目前，我国为解决征地补偿安置争议设有四条途径：来信来访反映问题，申请行政复议，提起行政诉讼和申请裁决。根据《土地管理法实施条例》第25条的规定，对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调，协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。但申请裁决这条途径进展较为滞后。国土资源部有关负责人曾明确表示，近年来，涉及征地补偿安置问题的信访数量居高不下，重要原因就是征地补偿安置争议裁决制度在全国绝大多数地区没有建立起来。并在安徽省、湖南省和重庆市为全国三个试点地，分别建起了征地补偿安置争议裁决制度。[4]但这种解决争议的方式受到了质疑。

首先，这种裁决的性质与行政复议之间的关系需要进一步规范，在我国具有征地批准权的是省级人民政府以及国务院，土地征用征用补偿标准争议发生后，行政复议和省级以上人民政府裁决之间是个什么关系，是并列关系由当事人在两者之间自由选择，还是行政复议前置，两者在性质上有何不同，法律并没有明确。从试点中安徽省颁布的《安徽省征地补偿争议裁决办法》中判断，人民政府的裁决和行政复议最大的不同在于审查形式，争议裁决办法不象行政复议原则上采取书面审查的方式，而是由该省级以上的国土资源部门进行调查，收集证据，在查清事实的基础上对双方当事人进行协调，如无法达成协调协议书，则有该部门作出维持、变更还是撤销征地补偿安置方案的补偿标准。除此之外，复议和裁决在制度功能上并不存在很大的差别。综观世界各国，有关土地征用补偿纠纷的解决，当事人的意思自治精神体现在其中，允许当事人在法定的赔偿标准、计算幅度内进行协商，而当当事人不能达成一致意见的时，是直接向法院起诉由法院裁决，还是由中立机构裁决，或由征用主体裁决，各国做法不尽相同，在土地征用法律关系中，一方是征用人，另一方是被征用人，不包括土地征用的直接受益人(开发商等用地单位)，在补偿具有民事性质的行政法律关系中，如果由征用主体单方强制性裁决，则有悖“自己不做自己案件的法官”这一自然公正原则，现有的土地征收补偿法律法规没有规定对裁决不服的救济途径，而且该裁定为终局裁定，相对人不能向人民法院起诉。这种制度安排，给征收方以过大的权力，而被征收方连起码的司法救济权都没有。双方的攻防武器严重失衡，极易造成对被征收人利益的损害。即使为了追求效率，也不能牺牲公正，否则保障被征用的人的合法权益无从谈起，况且，征用主体在全国设立专门的机构和制定裁决规则也是要付出成本的，利用现在的已相对完备诉讼体制是完全可行的，据学者统计，在18个世界主要的国家和地区中，有12个直接采取了司法救济的途径。[5]。例如在美国征收行为在补偿问题上通常应当遵循如下步骤：1)预先通告;2)政府方对征收财产进行评估;3)向被征收方送交评估报告并提出补偿价金的初次要约;被征收方可以提出反要约(counter-offer)4)如果政府和被征收方在补偿数额上无法达成协议，通常由政府方将案件送交法院处理。为了不影响公共利益，政府方可以预先向法庭支付一笔适当数额的补偿金作为定金，并请求法庭在最终判决前提前取得被征收财产。除非财产所有人可以举证说明该定金的数额过低，法庭将维持定金的数额不变。6)法庭要求双方分别聘请的独立资产评估师提出评估报告并在法庭当庭交换;7)双方最后一次进行补偿价金的平等协商，为和解争取最后的努力。8)如果双方不能达成一致，将由普通公民组成的民事陪审团来确定“合理的补偿”价金数额。9)判决生效后，政府在30天内支付补偿价金并取得被征收的财产。[6]又如，澳大利亚土地征用及补偿的基本流程：政府发布拟将强制征用土地的通知——土地所有人、总登记员、总评估员得到通知——政府公报发布强制征用通知——当事人申请被征用土地的补偿——总评估员决定补偿数额——对土地补偿数额持有异议者向土地和环境法院起诉。当事人对被征用土地的补偿数额有异议的，可以在收到上述书面通知之日起90天内向土地和环境法院提起诉讼以寻求救济。如果当事人没有收到上述书面补偿通知或者其要求补偿的请求被土地征用机关拒绝的，也可以在被拒绝补偿之日起90天内向土地和环境法院提起诉讼。当事人逾期提起诉讼但有正当理由的，土地和环境法院亦会受理。土地和环境法院是澳大利亚惟一专门处理土地和环境保护争议的专业性法院，其管辖权非常广泛，既可以对土地征用补偿、土地评估、环境保护及规划等诸多领域的民事争议作出处理，也可以对相关的行政争议进行管辖，另外还可以接受环境保护机构对严重违反环境保护法律者的控诉。上述土地征用补偿案件正是土地和环境法院内典型的行政诉讼。与我国行政诉讼所不同的是，此类案件是对行政机关的行政决定是否合理进行审查，通常被称为价值性审查之诉。如果是对行政决定的作出是否合法提起审查要求，则称之为司法审查，必须向州最高法院提出。根据土地和环境法院法案第39(2)条之规定，在行使价值性审查职能时，法院被赋予了作出决定机构所拥有的一切自由裁量权，可以不受证据规则的约束，以其自认为合适和适当的方式对所涉行政决定的合理性作出价值判断，并可以直接更改行政机关作出的行政决定。显然，与机械的合法性审查相比，价值性审查对当事人利益的保护更为全面和到位。[7]